Een aanvullende variant ter afweging

De keuze waar gegevens gekoppeld worden is meer dan een technische kwestie. Het bepaalt ook waar kennis, en daarmee macht, wordt belegd.

Ook al zijn er waarborgen en regels: een technische koppeling is niet neutraal. Eenmaal gelegd creëert zo'n koppeling ook direct een blijvende mogelijkheid.

Net zoals in een democratie machten gescheiden worden, is het nuttig om na te denken of een overheid zo'n grote machtspositie zou moeten krijgen.

Een model waarin gegevens bij een burgeromgeving samenkomen is een manier om macht en kennis te verdelen. Het maatschappelijke doel blijft hetzelfde, maar de kennispositie van overheid en burger wordt meer in balans georganiseerd.

In het huidige voorstel zijn verschillende regels opgenomen om ongewenst gebruik te begrenzen.

Er is een verschil tussen regels en technische architectuur. Een regel is uiteindelijk een afspraak die kan worden aangepast, verruimd of vervangen. Een technische infrastructuur werkt anders. Die bepaalt welke vormen van gegevensgebruik mogelijk zijn en welke niet. Je hoeft bepaald gebruik dan niet te verbieden; je maakt het technisch onmogelijk.

Daarom beschermt architectuur anders dan regels. Regels sturen het gebruik van macht. Architectuur bepaalt hoeveel macht überhaupt kan ontstaan. Bij een ontwerpkeuze is het daarom van belang om te bekijken welke mogelijkheden de gekozen architectuur creëert, nu en in de toekomst.

Voor de optie waarbij gegevens worden uitgewisseld binnen de overheid zijn waarborgen ingericht. Tegelijk wordt de technische mogelijkheid om gegevens uit verschillende domeinen samen te brengen hiermee wel gecreëerd, en daarmee ook de mogelijkheid deze gegevens in de toekomst voor aanvullende doeleinden in te zetten.

In de consultatieversie van het ontwerpbesluit² wordt versleuteling genoemd bij uitwisseling. Dat biedt waarborgen. Het valt op, omdat de overheid dus bekend is met deze minimalisatie-techniek. Ze hebben hem echter alleen toegepast binnen een centraal model en niet de architectuuroptie bekeken waarbij de gegevens bij de burger leven.

Het is daarbij nog niet duidelijk hoe het algoritme dat op financiële gegevens wordt toegepast gaat werken. Voor die berekening biedt de optie van een burgeromgeving ook een valide alternatief.

Het wetsvoorstel geeft overheidsorganisaties de bevoegdheid om proactieve dienstverlening toe te passen, maar verplicht hen daar niet toe. Hierdoor kan de uitvoering per organisatie of gemeente verschillen en kunnen burgers geen aanspraak maken op deze dienstverlening en ontstaat het risico op willekeur en rechtsongelijkheid.

In een burgergerichte architectuur is het signaleren van een mogelijk recht niet afhankelijk van de vraag of iedere afzonderlijke uitvoeringsorganisatie de berekening wil en kan uitvoeren. De berekening vindt plaats binnen de burgervoorziening, aan de kant van de burger, op basis van de beschikbare gegevens en de geldende regels.

Daarmee ontstaat voor burgers een meer gelijke uitgangspositie. Het mogelijke recht kan worden gesignaleerd en een aanvraag kan worden voorbereid, ongeacht verschillen in beleid, capaciteit of prioriteit tussen uitvoeringsorganisaties.

PUB maakt regelingen daarmee niet automatisch afdwingbaar en neemt de formele besluitvorming niet over. Het voorkomt wel dat het vinden van een mogelijk recht afhankelijk blijft van een vrijblijvende bevoegdheid van de uitvoerder.

In reacties op het wetsvoorstel wordt herhaaldelijk de zorg uitgesproken dat gegevens die voor proactieve dienstverlening worden samengebracht, ook kunnen worden gebruikt voor toezicht en handhaving.

Wanneer gegevens binnen de overheid worden gekoppeld, ontstaat daar namelijk een bredere informatiepositie. Ook als het gebruik aanvankelijk juridisch en/of technisch wordt begrensd, bestaan er wel al harde koppelingen, en vergroot het de mogelijkheid om de gegevens makkelijker voor andere doelen te gebruiken, en bieden daarmee ook een basis voor verdere toekomstige verruiming.

Bij een burgergerichte architectuur komen de gegevens en de berekening aan de kant van de burger samen. In het geval van proactieve dienstverlening haalt die burgeromgeving gegevens op uit de bestaande bronnen, kan vervolgens met open, voor iedereen controleerbare rekenregels uitrekenen waar iemand recht op heeft, en de aanvraag klaarzetten.

De gegevens komen zo bij de burger samen in plaats van in een centrale koppeling tussen overheden; de burger houdt de regie, deelt gericht alleen wat nodig is, en de data blijft weg bij handhaving.

De uitvoeringsorganisatie heeft door enerzijds de open regels de waarborg dat aan de regels wordt voldaan en ontvangt anderzijds alleen de gegevens die noodzakelijk zijn voor een concrete aanvraag of dienst waardoor ze automatisch aan dataminimalisatie voldoen. De gecombineerde gegevens zijn daarmee automatisch niet beschikbaar voor onbedoelde bredere controles, risicoselectie of handhaving.

Bestaande wettelijke handhaving blijft mogelijk op basis van gegevens waarover een organisatie al rechtmatig beschikt. De infrastructuur die bedoeld is om burgers te helpen, creëert echter geen onnodig risico van overmatig gebruik voor handhaving. Zo wordt de scheiding tussen dienstverlening en controle niet alleen juridisch, maar ook technisch georganiseerd. De verwachting is dat gebruik van vooraf berekenbare regelingen fouten van inwoners en de noodzaak tot handhaving kan verminderen.

Het wetsvoorstel richt zich op gegevensuitwisseling tussen UWV, SVB en gemeenten. Voor een aantal regelingen zijn echter ook financiële, fiscale en andere maatschappelijke gegevens van belang, zoals het inkomen en het vermogen.

De Dienst Toeslagen krijgt daarnaast voorlopig geen proactieve bevoegdheid. Daardoor ontstaat de vraag in hoeverre de voorgestelde gegevensuitwisseling het volledige probleem van niet-gebruik kan oplossen.

Een burgergerichte architectuur kent deze beperking in veel mindere mate. Gegevens uit verschillende bronnen kunnen aan de kant van de burger worden samengebracht zonder dat daarvoor nieuwe structurele koppelingen tussen organisaties nodig zijn. In de visie van PUB loopt die fiscale data via de burger zelf, met diens toestemming. Zo krijg je precies de volledige gegevens die de wet nu blokkeert, zonder centrale Belastingdienst-gemeente-koppeling en zonder de geheimhoudingsplicht te schenden. PUB lost dus in één keer én het dataprobleem én het privacyprobleem op.

In de memorie van toelichting wordt ambtshalve toekenning besproken als alternatief. Daarbij wordt geconstateerd dat veel regelingen afhankelijk zijn van gegevens waarover de overheid niet volledig beschikt.

Voor uitvoering zijn daarom vaak specifieke gegevens nodig over de situatie van de belanghebbende, en soms ook diens huishouden. De overheid beschikt zelf meestal niet over alle benodigde gegevens.

Daardoor wordt volledige automatische toekenning in veel gevallen als lastig uitvoerbaar beschouwd.

Een burgergerichte architectuur opent deze mogelijkheid. De benodigde gegevens kunnen samenkomen in een persoonlijke digitale omgeving van de burger zelf. Die omgeving kan vervolgens berekenen voor welke regelingen iemand mogelijk in aanmerking komt en een aanvraag voorbereiden.

Daardoor hoeft de overheid niet alle gegevens centraal beschikbaar te hebben, terwijl een groot deel van de voordelen van proactieve dienstverlening behouden blijft.

Nederland en Europa investeren al jaren in beleid waarbij burgers meer regie krijgen over hun eigen gegevens. Voorbeelden daarvan zijn wallets en technieken voor selectieve gegevensdeling.

Een persoonlijke omgeving voor proactieve dienstverlening ligt in het verlengde van die ontwikkeling. Het is geen volledig nieuwe richting, want deze richting kan al steunen op twintig jaar aan uitwerking. Het is dus een verdere uitwerking van het principe dat burgers zelf kunnen bepalen welke gegevens worden gedeeld en met wie.

Een burgergerichte architectuur is niet alleen relevant voor proactieve dienstverlening. Zij past ook in een bredere ontwikkeling waarin digitale identiteit, digitale dienstverlening, regie op gegevens en toegang tot publieke voorzieningen meer in samenhang worden bekeken.

Veel maatschappelijke opgaven zijn in de praktijk namelijk met elkaar verbonden. Mensen hebben niet alleen te maken met regelingen waarbij proactieve dienstverlening nuttig kan zijn, maar daarnaast ook met allerlei andere contactmomenten, gegevens en verplichtingen. Juist daarom is het belangrijk om niet alleen naar proactieve dienstverlening te kijken, maar ook naar de bredere digitale infrastructuur die daaronder ligt.

De voorgestelde alternatieve optie ter afweging is dus geen losse oplossing voor één wetsvoorstel, maar een bouwsteen voor meerdere maatschappelijke opgaven. Een publieke onafhankelijke burgervoorziening kan in dat bredere palet een verbindende rol spelen. Zij kan burgers helpen om overzicht te krijgen, gegevens gecontroleerd te gebruiken en passende stappen richting verschillende organisaties voor te bereiden. Daarmee wordt proactieve dienstverlening niet benaderd als een afzonderlijke gegevenskoppeling tussen overheidsorganisaties, maar als onderdeel van een bredere ontwikkeling naar dienstverlening waarin de positie van de burger centraal staat.

Zoals beschreven bij onderdeel 1 is spreiding van macht relevant voor de werking van de maatschappij. Naarmate dienstverlening digitaler wordt, wordt de vraag belangrijker wie de digitale toegang, gegevensstromen en interacties organiseert en beheert. Digitale infrastructuur is niet neutraal. Zij bepaalt wie overzicht heeft, wie kan combineren, wie kan sturen, en wie afhankelijk wordt van wie.

Wanneer steeds meer dienstverlening wordt georganiseerd via gegevenskoppelingen binnen de overheid, groeit de machtspositie van de overheid ten opzichte van de burger. Dat kan vanuit uitvoeringsperspectief begrijpelijk zijn, maar roept ook een bredere democratische vraag op. In een sterk gedigitaliseerde samenleving is spreiding van macht niet alleen institutioneel van belang, maar ook digitaal.

Een publieke onafhankelijke burgervoorziening kan daarbij een tegenwicht bieden. Zij organiseert niet alle gegevensmacht aan de kant van de overheid, maar creëert een eigen laag aan de kant van de burger. Zo ontstaat een architectuur waarin burgers niet alleen onderwerp zijn van gegevensverwerking, maar ook een eigen positie krijgen in het digitale stelsel.

Een burgervoorziening kan ook een verbindende rol spelen tussen burgers en uitvoeringsorganisaties.

Dat is belangrijk, omdat niet iedere burger zelf actief gebruik zal maken van een persoonlijke omgeving. Een model waarin gegevens aan de kant van de burger samenkomen hoeft daarom niet te betekenen dat de burger alles zelf moet doen. De burgervoorziening kan signaleren dat iemand mogelijk recht heeft op ondersteuning, contact opnemen met de burger en waar nodig helpen om de juiste vervolgstap te zetten.

Dat contact kan digitaal zijn, maar ook via andere kanalen. De voorziening kan bijvoorbeeld een brief sturen, uitleg geven, doorverwijzen naar de juiste organisatie of een aanvraag helpen voorbereiden. Ook kan zij linken met organisaties zoals gemeenten, UWV of SVB, zonder dat daarvoor alle gegevens structureel bij die organisaties hoeven samen te komen.

Op die manier kan de burgervoorziening functioneren als spin in het web: niet als extra loket naast bestaande organisaties, maar als ondersteunende laag die overzicht, gegevensgebruik en contact met het stelsel beter organiseert vanuit de positie van de burger.

De keuze voor een architectuur waarin gegevens binnen de overheid worden gekoppeld, kan op termijn verder doorwerken dan het huidige voorstel. In eerste instantie gaat het om gegevensuitwisseling tussen UWV, SVB en gemeenten. Maar wanneer zo'n infrastructuur eenmaal bestaat, kan uitbreiding naar andere domeinen al snel logisch lijken.

Bijvoorbeeld omdat voor sommige regelingen ook fiscale gegevens, toeslagengegevens of andere gegevensbronnen relevant zijn. Ook kan de redenering ontstaan dat dezelfde infrastructuur bruikbaar is voor andere vormen van communicatie, signalering of dienstverlening. Elke afzonderlijke uitbreiding kan dan praktisch en verdedigbaar lijken, terwijl het geheel leidt tot verdere normalisering van centrale gegevensverwerking.

Dat is geen reden om proactieve dienstverlening af te wijzen. Het is wel een reden om de ontwerpkeuze zorgvuldig te wegen. Een technische infrastructuur creëert niet alleen mogelijkheden voor het huidige doel, maar ook voor toekomstig gebruik. Juist daarom is het belangrijk om alternatieven te onderzoeken voordat een richting wordt gekozen die zich later moeilijk laat begrenzen.

Een burgergerichte architectuur kan hier een andere route bieden. Zij maakt ondersteuning mogelijk zonder dat het uitgangspunt wordt dat steeds meer gegevens structureel binnen de overheid worden samengebracht. Daarmee worden niet alleen de huidige proportionaliteitsvragen anders beantwoord, maar worden ook de risico's van toekomstige uitbreiding kleiner.

Onderzoek naar niet-gebruik laat zien dat een deel van de doelgroep regelingen niet aanvraagt vanwege wantrouwen richting de overheid of angst voor fouten en terugvorderingen. Zoals in de toelichting bij het wetsvoorstel wordt erkend, kan proactieve dienstverlening bovendien als een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer worden ervaren.¹

De manier waarop proactieve dienstverlening wordt georganiseerd kan dus relevant zijn. Er is een verschil tussen een overheid die op basis van gecombineerde gegevens contact opneemt, en een burger die in een eigen omgeving ziet, of door de organisatie die die voorziening beheert offline wordt geïnformeerd, dat hij of zij in aanmerking komt.

Op basis van onderzoek is het een plausibele hypothese dat dit het bereik en het vertrouwen kan vergroten.

Bij ingrijpende maatregelen gaat het niet alleen om de vraag of een voorstel werkt. Ook moet worden gekeken of hetzelfde doel op een minder ingrijpende manier kan worden bereikt.

In het Beleidskompas³, de vaste werkwijze van de overheid voor het maken van nieuwe wetgeving, is dit een verplichte stap. Bij de vraag "wat zijn de opties om het doel te realiseren?" weeg je verschillende oplossingsrichtingen tegen elkaar af, kies je een voorkeursoptie en leg je uit waarom de andere opties afvallen.

Voor wetgevingsjuristen is dit ook uitgewerkt in een richtlijn van het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (KCBR)⁴.

Juist daarom is het belangrijk dat verschillende ontwerpvarianten daadwerkelijk worden meegenomen in de afweging, omdat een vergelijking pas volledig is wanneer de relevante alternatieven zijn bekeken. Een ontwerp waarin gegevens bij de burger zelf samenkomen is niet bekeken.

Proactieve dienstverlening werkt alleen goed als de juiste mensen worden benaderd. Wanneer alleen de gegevens van UWV en SVB beschikbaar zijn, ontbreekt vaak het zicht op inkomen en vermogen dat nodig is om te bepalen of iemand daadwerkelijk recht heeft. Uit een pilot van de SVB⁵ bleek dat van de duizend aangeschreven huishoudens uiteindelijk maar een klein deel de aanvulling toegekend kreeg. Het grootste deel kwam niet in aanmerking omdat inkomsten of vermogen meespeelden die alleen bij de Belastingdienst bekend zijn.

Een lage doeltreffendheid heeft een prijs. Om een beperkt aantal mensen te bereiken, ontvangen veel anderen onterecht een bericht dat zij mogelijk ergens recht op hebben. Zulke valse verwachtingen raken juist mensen in een kwetsbare situatie.

In een burgergerichte architectuur komt een meer volledig beeld, inclusief de gegevens die nu ontbreken, aan de kant van de burger samen. Daardoor kan gerichter en nauwkeuriger worden gesignaleerd wie werkelijk in aanmerking komt. Dat vergroot de kans dat de juiste mensen worden bereikt en beperkt het aantal mensen dat onnodig wordt benaderd, zodat er minder valse hoop ontstaat.